שיח בין מגזרי

שיח בין מגזרי - הגדרה

שיח בין-מגזרי (בין ממשלה, חברה אזרחית ומגזר עסקי) נובע מנקודת הנחה כי בעיות ציבוריות רבות מתאפיינות במורכבות בין-מגזרית. השיח מתאפיין במאמץ משותף של גורמים משלושת המגזרים לצורך הגדרת הבעיות, גיבוש פתרונות ויישומם.

כתיבה: עו"ד ענת קבילי, ד"ר רן קוטנר. צוות מקצועי: אברהם אסבן, מירי יעקובי הורוביץ, מור שחם

הרקע לצמיחתם של תהליכי שיח ושיתוף פעולה בין-מגזריים 

תהליכי שיח ושיתוף פעולה בין-מגזריים החלו לצמוח בחברה המודרנית באמצע שנות ה-90 של המאה הקודמת, וצמיחתם הואצה באופן משמעותי מאז תחילת שנות ה-2000. תהליכים אלה הופיעו על רקע הכרה הולכת וגוברת כי בעיות ציבוריות רבות מתאפיינות במורכבות המחייבת עבודה משותפת של גורמים משלושת המגזרים לצורך הגדרת הבעיות, גיבוש פתרונות ויישומם (Carlson, 2007; Heifetz, 1994), וכן על רקע המעבר מ-Government ל-Governance New[1].  בין הסיבות לצמיחתם של תהליכים אלה ניתן לציין גם את טיפוחה של תפיסת הדמוקרטיה הדיונית והשטחת מבנים היררכיים לתפיסה מורכבת של קבלת החלטות בשיתוף עם הגורמים או השחקנים השונים במערכת, הלוקחים חלק משמעותי מבעבר בהנהגת שינויים (Fishkin, 2009; Nabatchi, Gastil, Weiksner, & Leighninger, 2012). חשוב לציין כי תהליכי שיח אינם חדשים ויש עדויות לתהליכים כאלה שהתקיימו כבר לפני מאות שנים, כמו בדוגמה הקלאסית של הדמוקרטיה באתונה. הספרות כיום מתייחסת לתנאים הייחודיים המתקיימים במערכות הפנים-מגזריות והבין-מגזריות בשני העשורים האחרונים. התחום נחקר בכמה דיסציפלינות אקדמיות, ביניהן מדיניות ציבורית, ניהול ציבורי, תכנון, יישוב סכסוכים ותקשורת.

בעיות ציבוריות הדורשות שיתוף פעולה בין-ארגוני ובין-מגזרי מתאפיינות בהיבטים שלהלן או בחלקם: ריבוי בעלי עניין ונושאים, היעדר הסכמה על הגדרת בעיות, אי-הסכמה או עמימות ביחס לפתרונות ומורכבות טכנית או מדעית (Carlson, 2007). בעיות אלה נוטות שלא "להתחשב" בגבולות בין משרדי ממשלה ורשויות שונות ובדרך כלל נמצאות בתחום האחריות של כמה גורמים, ממשלתיים ואף לא ממשלתיים, ולכן לרוב אין גורם אחד שיכול להחליט וליישם פתרונות בעניינן באופן בלעדי.  הרצון לשתף בעלי עניין יכול לנבוע גם מחוסר במידע, ביכולות או במשאבים, וכן מלגיטימיות מוגבלת של בעלי הסמכות בנוגע להחלטות או ליישום מדיניות (Fung, 2006). תהליכי שיתוף בעלי עניין רלוונטיים מאוד גם במקרים של "מרחבי מדיניות צפופים" שבהם פועלים ארגונים רבים בעלי מטרות משותפות ואף חופפות. במקרים כאלה נולדות יוזמות שמטרתן הגברת התיאום ושיתוף הפעולה לצורך התייעלות וחיסכון במשאבים (O’Toole, 1997). 

התפקידים המרכזיים בתהליכי שיח ושיתוף פעולה בין-מגזריים[2]

התפקידים העיקריים בתהליכי שיח ושיתוף בעלי עניין

ככל שגובר השימוש בתהליכי שיח ושיתוף פעולה בין-מגזריים כך הולכת וגוברת ההכרה כי נושאי תפקידים במרחב הציבורי ממלאים תפקידים חדשים בתהליכים אלה.

כך, לדוגמה, אם בתהליכי קבלת החלטות "מסורתיים" בעל הסמכות קיבל את ההחלטות בעצמו, בתהליך שיח ושיתוף פעולה בין-מגזרי הוא עשוי לשמש כ"מְכַנֵּס" (convener), המביא את כל בעלי העניין "לשולחן" על מנת שיגבשו יחד פתרונות אפקטיביים, מבלי שהוא יכפה החלטות באופן חד-צדדי. 

דוגמה נוספת היא הצורך בפורומים חדשים שבמסגרתם יכולים בעלי עניין מגוונים לעבוד יחד כך שהם מרגישים בטוחים שהתהליך ינוהל בצורה הוגנת ולא מוטה. לפיכך תפקידו של מנחה התהליך, ה-facilitator, הוא לסייע ליוזמים ולמכנסים של תהליכים בהבנת תפקידיהם החדשים, על האחריות והאתגרים הנגזרים מהם, על מנת למקסם את התועלת של תהליך השיח. מכיוון שתהליכי שיח ושיתוף פעולה בין-מגזריים מבטאים שינוי משמעותי בהשוואה לתפיסות מנהיגות קלאסיות, יש צורך לעתים לסייע למנהיגים לטפח מודעות ולאמץ כלים מתאימים, בפרט בשלב הראשוני שבו נמצא פיתוח התחום בישראל. 

קרלסון (Carlson, 2007) מבחינה בין ארבעה תפקידים עיקריים בתהליכי שיח ושיתוף פעולה בין-מגזריים. לעתים אותו אדם או גורם יחזיק בשני כובעים, אולם אין הדבר תמיד רצוי. התפקיד בדרך כלל מוכתב על ידי אופי הנושא, ההקשר והיחסים בין הצדדים. 

נותן החסות (sponsor):

הגורם אשר מספק – או מבטיח – תמיכה, פיננסית ואחרת, לתהליך. נותן החסות הוא בדרך כלל מנהל בכיר במשרד ממשלתי, בסוכנות ממשלתית, בעמותה, בארגון חברתי, בשותפות בין-מגזרית, בקרן פילנתרופית וכיו"ב.

לעתים נותן החסות ממלא גם תפקיד של משתתף או של בעל עניין, ובמקרים אלו הוא משמש כאיש קשר בין מנהלי הארגון שלו לבין התהליך ומשתתפיו. 

לדעת קרלסון, נותן החסות יכול לחבוש גם כובע של משתתף או של בעל עניין, אך התפקיד הדואלי של נותן חסות-מכנס או נותן חסות-מנחה תהליך עשוי להיות בעייתי יותר. עם זאת יש לבחון הנחות אלו באקלים הישראלי, לאחר ניסיון רב-שנים של כמה תהליכים.

מכנס התהליך (convener):

אדם אשר מכוח תפקידו, מנהיגותו או המוניטין שלו יוזם את התהליך ומסוגל להביא את כל בעלי העניין ל"שולחן" על מנת לעבוד יחד. מכנס התהליך אינו יכול לדחוף לתוצאה פרטנית או להעדיף את אחד הצדדים, אלא תפקידו לשמר ולתמוך את האנשים בתהליך לצורך עבודה משותפת. תפקיד המכנס עלול להתנגש עם תפקיד נותן החסות אם זה האחרון מבקש לקדם פתרון מסוים. 

מנחה התהליך (facilitator):

צד שלישי ניטרלי אשר מסייע בבחינת ההיתכנות (assessment) של התהליך הבין-מגזרי, בתכנונו, בארגונו ובניהולו. לעתים הוא מספק גם פורום ניטרלי לשיח. בארה"ב מנחה התהליך בדרך כלל גם מנהל את הישיבות. עליו להיות חסר פניות ולסייע לכל הצדדים לעבוד יחד באפקטיביות על מנת להשיג את מטרותיהם. למנחה תפקיד חשוב ביצירת המרחב הבטוח למשתתפים והטון החיובי של המפגשים. 

לעתים משמשים נותני חסות או מכנסים גם בתפקיד של מנחי התהליך. הדבר תלוי בנסיבות. כך, לדוגמה, אם נותן החסות מחויב לקידום תפיסה או פתרון מסוים הדבר יקשה עליו לשמש כמנחה תהליך ניטרלי. מורכבות הנושאים, מספר המשתתפים וקונפליקטים קודמים ביניהם עשויים אף הם לחייב שימוש בשירותיו של מנחה תהליך ניטרלי. 

בעלי עניין ומשתתפים:

האנשים, הקבוצות והארגונים שלהם יש אינטרס בנושאים שעל סדר היום. הם עשויים להיות גורמים הנושאים באחריות לפתרון הבעיה או לקבלת ההחלטה, גורמים המושפעים ממנה או גורמים שיש להם הכוח לסכל את הפתרון או ההחלטה שיתקבלו בתהליך. 

בעלי העניין יכולים לקחת חלק פעיל בתהליך השיח או להיות מיוצגים על ידי משתתפים שמבטאים את האינטרסים והצרכים שלהם.

טווח התהליכים לשיתוף בעלי עניין ולשיתוף ציבור

טווח התהליכים השונים לשיתוף בעלי עניין ולשיתוף ציבור מתואר לעתים קרובות בעזרת צירים.  אחד הצירים המקובלים המצוי בשימוש נרחב הוא ציר ה-IAP2, אשר פותח על ידי ההתאחדות הבין-לאומית לשיתוף ציבור (International Association for Public Participation).  הציר מציג את נקודת המבט של בעל הסמכות, היוזם או מכנס את התהליך, והנקודות שעליו מייצגות את טווח ה"הבטחות" שהוא עשוי להבטיח למשתתפי התהליך בדבר האופן שבו תוצרי התהליך יובאו בחשבון בתהליך קבלת ההחלטות הפורמלי.

אחת ממשימותיו הראשונות של מנחה התהליך היא לסייע ליוזמי המהלך ולמכנסיו להגדיר מהו מרחב השיח ומהן מטרותיו, דהיינו לקבוע את המיקום של התהליך על ציר ה-IAP2 על מנת שתיאום הציפיות מול המשתתפים יהיה מדויק. זוהי אחת המשימות החשובות ביותר בשלב ההכנה של התהליך, כיוון שאי-בהירות לגבי המטרות ותיאום ציפיות לקוי הם מהגורמים המרכזיים לאכזבה מתהליכי שיתוף ואף לכישלונם. 

במקרים רבים תהליך שיתוף של בעלי עניין יכלול תהליכי משנה שנמצאים במקומות שונים על ציר ה-IAP2. הדבר נובע בדרך כלל מהצורך לקיים קשר עם ציבור רחב יותר מקבוצת הליבה של נציגי בעלי העניין, לצורך החלפת מידע, היוועצות, קבלת לגיטימציה ועוד. 

ציר IAP2
 

נפרט בקצרה על אודות כל אחת מה"נקודות" על גבי ציר ה-IAP2:

החלפת מידע (Information Exchange)

מטרה: בתהליכי יידוע או החלפת מידע בעלי הסמכות או נציגיהם נפגשים עם נציגים של בעלי העניין או של הציבור הרחב על מנת לתת להם מידע או לקבל מהם מידע (לדוגמה בנוגע לטיוטת תקנות, מדיניות מתגבשת וכיו"ב). 

דוגמאות לכלי יידוע או החלפת מידע: 21st Century Town Meeting, עדכונים באינטרנט או בכלי התקשורת. 

ליבות התהליכים המכונסים על ידי הממשלה אינן נמצאות בחלק זה של הציר, אך נעשה בהם שימוש בנקודות זמן שונות לצורך קבלת מידע או עדכון. לפיכך חשוב שמנחה התהליך יכיר סוגים שונים של הליכים וכלים להחלפת מידע, ודוגמאות להם מפורטות בהמשך המסמך.

היוועצות (Consultation)

 מטרה: קבלת משוב, התייחסות או עצה ממעגל רחב של בעלי עניין באופן חד-פעמי או מתמשך. מפגשים שכאלה מאפשרים, בין היתר, קבלת מידע טכני או מדעי על מנת לטייב את תהליך קבלת ההחלטות. 

אם תהליך היוועצות עומד בפני עצמו, אזי בעל הסמכות היוזם את התהליך משאיר לעצמו את הסמכות לקבל את ההחלטה. 

דוגמאות לכלים ולמתודות: קבוצות מיקוד, סקרים, מועצת אזרחים.

מעורבות (Engagement or Involvement)

בחלק זה של הציר הכוונה היא לשותפות אקטיבית בין בעל הסמכות לבין המשתתפים בתהליך. המטרה היא שבעלי עניין או אזרחים ייקחו חלק פעיל בגיבוש פתרונות וסדרי עדיפויות ובמתן משוב. חשוב להדגיש שאף שרמת השפעה זו גבוהה משתי הרמות הקודמות שצוינו, אין הכוונה לשיתוף בסמכות ההחלטה, כפי שקורה לעתים בתהליכים הנמצאים ברמות המתקדמות יותר של הציר. 

דוגמאות לכלים ולמתודות מפורטות בהרחבה בהמשך המסמך, וכוללות סדנאות, סקר דליברטיבי וועידת חקר מיטיב.

שיתוף פעולה (Collaboration)

מטרת תהליכים אלה היא בדרך כלל לגבש הסכמה – קונצנזוס – בין בעלי העניין, ובדרך כלל המשמעות שלהם היא שיתוף באחריות ליישום ההחלטות. הימלמן (Himmelman, 2002) מתאר שיתוף פעולה כך: "כאשר ארגונים (או יחידים) משתפים פעולה הם משתתפים בסיכונים, באחריות ובתגמולים וכל אחד מהם תורם לשיפור היכולת של האחרים להשיג מטרה משותפת". 

תהליך בניית קונצנזוס (המכונה בעברית "בניית הסכמות") הוא אחד מהכלים המרכזיים בנקודה זו שעל הציר. 

דוגמאות נוספות להליכים ולכלים שאפשר להשתמש בהם בתהליכי שיתוף פעולה: Charrette, תכנון עתיד והתקנת תקנות בדרך של משא ומתן. 

העצמה (Empowerment)

בתהליכים אלה בעל הסמכות מאפשר לבעלי העניין או לציבור לקבל את ההחלטה הסופית. תהליכים בנקודה זו על גבי הציר כמעט אינם מיושמים בהקשר ארצי או לאומי.

דוגמאות לכלים ולמתודות: משאלים, Citizen Juries ותהליכים מסוימים של שיתוף בתקצוב (Participatory Budgeting),  דוגמת זה המתקיים כבר שנים בעיר פורטו אלגרה אשר בברזיל.

זרמי פרקטיקות של דיאלוג ושיח

זרמי פרקטיקות של דיאלוג ושיח

מיפוי נוסף שיש בו ערך לאנשי פרקטיקה הוא ה-Dialogue and Deliberation Streams of Practice ("זרמי פרקטיקות של דיאלוג ושיח"),  אשר פותח על ידי ה-National Coalition for Dialogue and Deliberation (NCDD),  בעזרת אנשי פרקטיקה ואקדמיה.

המודל מבחין בין ארבעה זרמים או סוגים עיקריים של תהליכי דיאלוג ושיח: חקירה (Exploration), התמרת קונפליקט (Conflict Transformation), קבלת החלטות (Decision Making) ועשייה בשיתוף פעולה (Collaborative Action). 

המודל פותח לראשונה ב-2005 ועודכן ב-2014, והוא מוצג בעיבודים קלים בתרשים שלהלן. 

מאחר שתהליכי שיח מכילים לא פעם מגוון תהליכי משנה שמטרתם קבלת מידע או היוועצות, יוצגו בפרק הבא גם דוגמאות להליכים ומתודות המסווגים כ"חקירה" (exploration). תהליכים שמטרתם התמרת קונפליקט יתוארו בקווים כלליים בלבד שכן הם רלוונטיים פחות למסמך זה. עם זאת, כפי שצוין לעיל, בתכנון וביישום של תהליכי שיח חשוב להביא בחשבון את קיומו של קונפליקט או את הסיכוי לקיומו, שכן יחסי קונפליקט דורשים הכרעות תהליכיות המחייבות שימוש מרכזי בטכניקות של יישוב סכסוכים.

להליכים, כלים ומתודות של שיח בין מגזרי - לחצו כאן

מידע נוסף

  • [1] המונח New Governance נדון בהרחבה בספרות האקדמית. סלמון (Salamon, 2002), לדוגמה, מגדיר מונח זה כמסגרת המזהה את "האופן השיתופי של מאמצים מודרניים לספק צרכים אנושיים, את השימוש הנרחב בכלי עשיה המערבים רשתות מורכבות של שחקנים ציבוריים ופרטיים, ואת הצורך הנובע מכך לצורה שונה של ניהול ציבורי וסוג שונה של מגזר ציבורי, המדגיש שיתוף פעולה ואפשור על פני היררכיה ושליטה". פרדריקסון (Frederickson, 1997) מכליל בתוך המושג New Governance תהליכים של יצירת מדיניות ושל יישומה. [1] בשל כך מכנים אותן ריטל וובר גם "בעיות זדוניות" ("Wicked Problems", Rittel & Weber, 1973).
  • המקור המרכזי לחלק זה הוא Carlson, 2007.